杨毅栋 杭州市规划设计研究院院长、 《杭州市国土空间总体规划（2021—2035年）》技术总负责人
记者 张之冰 摄
记者 刘园园 通讯员 蔡丽悦
在《杭州市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）获国务院批复前，杭州已累计编制5轮城市总规。作为一家扎根杭州本土的规划院，杭州市规划设计研究院承担了杭州每一轮城市总规的编制工作。本期《奋进2035·总规大家谈》栏目，邀请到该院院长，同时也是首版《规划》技术总负责人杨毅栋，共话杭州历版总规演变历程，以及未来我市规划重点深化研究的方向。
杭州日报：每轮城市总规，都会结合杭州当下的发展阶段和问题短板，对杭州未来10-20年谋划一张蓝图，制定一揽子政策措施。在您看来，过去历版总规分别对杭州的发展发挥了怎样的支撑作用？
杨毅栋：自新中国成立以来，杭州共制定了5轮城市总规。从市规划局总图科起步，到1985年成立杭州市规划设计研究院，再到如今拥有400多名员工的机构，我院参与了每一轮总规的编制。我有幸亲身经历了第四、第五轮城市总规和国土空间总规的制定。这5轮城市总规和2轮土地利用总规对城市的发展起到了战略性的引导作用。
第一轮城市总规始于1953年，由国家建工部城市建设局工作组和苏联专家穆欣指导，确定杭州以旅游、休养、文化为主，适当发展轻工业，建设风景城市。
第二轮城市总规从1958年至1977年，指导杭州从风景旅游城市转向综合性工业城市，规划了10个工业区，形成了“北工南居”的格局。
改革开放后的第三轮城市总规于1983年获批，指导杭州跳出旧格局，不再新建扩建大、中型工业项目，保护西湖风景区，并开辟钱塘江边新区。
1993年，杭州启动第四轮城市总规，首次将视野扩大到钱塘江两岸，提出“沿江发展”和“跨江发展”轴线，确立了城市空间格局的大框架。
2001年，杭州启动第五轮城市总规，萧山、余杭并入杭州市区，杭州发展进入“钱塘江时代”。规划确定杭州为浙江省省会和经济、文化、科教中心，提出“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”战略，形成了“一主三副、双心双轴、六大组团、六条生态带”的城市空间结构。同时，第二轮土地利用总规为新世纪杭州的发展奠定了基础。
杭州日报：国务院批复的《规划》是全市首部全域全要素、多规合一的规划。作为这轮总规的技术总负责人，请您谈谈相比过去总规，编制这版《规划》有哪些新思路、新特点？
杨毅栋：这次《规划》编制是在我国进行规划制度改革、建立国土空间规划体系的背景下进行的，跟上轮总规相比有不少新考虑，主要体现在以下四对关系上：
一是突出高水平保护，统筹保护与发展的关系。《规划》基于杭州自然地理特征开展了资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价“双评价”，科学评估城市发展极限容量，合理安排农业、生态、城镇三类空间，科学划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，将“三区三线”作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，从而保障城市可持续发展。同时协调好历史文化保护和城市发展的关系，进一步联动杭州西湖文化景观、大运河、良渚古城遗址三大世界遗产的保护，打造世界遗产群落，保护好名城、名镇、名村等各类历史文化遗存，彰显杭州历史文化的特色魅力。
二是突出高质量发展，统筹增量与存量的关系。《规划》在保障城市新增空间基础上，把重心放在存量空间挖潜上。编制过程中多次开展工业用地、商业办公用地等专项用地调查，全面掌握全市各类土地使用现状。明确未来将通过城市更新和低效用地再开发，倡导TOD（以公共交通为导向的开发）模式和地上地下一体开发，引导工业企业向平台集聚，开展土地综合整治、永久基本农田集中连片整治等方式，进一步优化城市、产业、乡村空间布局，提高土地使用效率，推动城市从外延拓展式发展转向内涵提升式发展。
三是突出共同富裕，统筹城市与乡村的关系。《规划》延续了杭州主副城协调发展、组团特色发展的特点，并从城乡统筹、共同富裕的原则出发，进一步提出全域国土空间开发保护的新格局。坚持做优主城、做强辅城、集聚县城、培育重镇，建立功能错位、服务均等的多中心、网络化、组团式、集约型的空间格局，实现主城、辅城、县城、重镇协调发展，带动城乡共同富裕。
四是突出区域协同，统筹自身与区域的关系。《规划》立足区域视角，明确杭州在长三角区域中的功能定位，推进嘉兴、湖州、绍兴等周边城市同城化发展，加强与上海、南京、合肥、苏州等重要城市的联系，唱好杭甬双城记，全方位融入长三角一体化发展战略。
杭州日报：《规划》是一个纲领性文件，具体的实施还需要各类规划来细化配合。为实现《规划》更好落地，请问接下来市规划院还有哪些要继续开展的工作？
杨毅栋：我们将落实国务院批复精神，在省委省政府、市委市政府领导下，做好以下五个方面的工作。第一，继续深化重点地区规划，激发城市创新活力。持续开展钱江新城二期、未来科技城、云城、大城北、钱江世纪城、江南科学城、空港地区、临平数智城、钱塘江东片区等重点板块的实施性规划。围绕支撑新质生产力发展，深化制造业、服务业空间布局研究，加强赛事、会展等国际化职能研究，探索创新生态圈等产业布局新模式，挖掘城市创新活力。
第二，深化重要生态、人文地区管控，促进生态价值与人文价值转化。在严格保护耕地、生态、历史文化资源等要素的基础上，深化研究如何促进其空间价值提升。包括开展“八条生态带”划定管控研究，深研杭州历史城区、历史文化街区活化提升，支撑大运河国家文化公园、良渚文化大走廊等文化展示核心片区的打造，持续关注美丽杭州、美丽乡村规划等。
第三，开展安全韧性相关规划，保障城市可持续发展。在《规划》引领下，开展水、电、气等各类市政基础设施和管网的系统评估，防患于未然，开展综合性规划，以及防灾减灾、应急避难场所等一系列配套专项规划，提升城市安全韧性。
第四，开展人居环境相关规划，保持城市竞争力、吸引力。结合超大城市治理、城市更新的背景，关注人口发展趋势并持续性监测其变化，适时开展教育、医疗、养老等公共服务设施规划及配套标准的修编，面向宜居城市、青年友好型城市开展相关研究，持续关注老城活力提升，深化开展轨道站点TOD发展规划设计。
第五，研究完善土地政策，支撑城市空间治理改革。研究制定低效用地再开发规划导则，统筹推进城市更新和低效用地再开发工作；开展近期建设规划，以及土地储备专项规划和动态实施计划等，推动规划有效实施；加强乡村地区集体经营性用地、一二三产业融合用地的政策研究。
接下来的“十五五”时期，是我市建成社会主义现代化国际大都市的攻坚阶段，我们将以《规划》实施为抓手，以谋划目标、策划路径、规划布局、计划项目“四划协同”为手段，统筹发展和安全、效率和公平、生态和民生，围绕“保障重点要素、聚焦重点区块、专注重点事项”，支撑市委市政府实施一批重大改革、打造一批重大平台、建设一批重大项目，推动城市实现更高质量、更高效率、更加公平、更可持续、更为安全的全面发展，在奋力谱写中国式现代化建设杭州篇章征程中持续增强高质量规划支撑保障！